辽政发〔2015〕37号

各市人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

为深入贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神，改革创新公共服务供给机制和投入方式，引导鼓励社会资本积极参与公共服务领域投资运营，提高公共产品和公共服务供给能力与效率，现就推广运用政府和社会资本合作(Public—PrivatePartnership，PPP)模式，提出以下实施意见。

一、总体要求

政府主导，市场运作。严格界定政府和市场边界，构建监管与协作相结合的政府和社会资本合作机制，积极推进市场化运作，依法保护参与各方合法权益，优化公共产品和服务的市场化配置。

风险分担，互利共赢。建立激励与约束相结合的风险分担和利益补偿机制，平衡项目经济效益和社会效益，既充分考虑社会资本合理回报，又切实维护公共利益，促进政府的政策目标、社会目标与社会资本的运营效率、技术进步有机结合。

试点先行，先易后难。优先选择市场化程度相对较高，价格调整机制相对灵活，需求长期稳定，盈利预期强，权责关系清晰的政府存量债务项目进行试点，循序渐进、逐步推广。

积极稳妥，有序推进。积极探索推广运用PPP模式的有效途径，总结经验，完善制度，规范流程，有序推进相关工作，形成适合本地实际的操作模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，防止政府支付责任过重，加剧财政收支矛盾。

二、鼓励社会资本广泛参与公共服务领域项目

(一)支持多领域应用PPP模式。鼓励各级政府在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等领域已建成的存量项目或按规划布局急需新上项目中开展政府与社会资本的合作，共同参与项目论证、建设、运营等。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

(二)推进存量项目按照PPP模式改造。重点推进融资平台公司存量项目按照PPP模式改造，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。在市政公用、公共租赁住房、水污染防治、收费公路、重大水利工程等领域可加快工作推进力度。存量项目转型为PPP项目，应依法进行资产评估，防止公共资产流失或贱卖。

三、加强政府和社会资本合作项目的规范管理

(一)妥善做好项目规划储备工作。各级行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起PPP项目，社会资本也可根据当地经济社会发展需求向行业主管部门建议发起。各级政府和有关部门要结合实际做好PPP项目总体规划，综合平衡行业内、区域内项目。建立健全PPP项目库，对潜在项目进行评估、筛选，综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出绩效、融资方案和财政补贴等要素，开展“物有所值”和财政可承受能力评估论证，进行成本、效益、风险等全面分析，确保采用PPP模式能够提高服务质量和运营效率，实现项目全生命周期成本降低。

(二)认真编制项目实施方案。各级政府指定相关职能部门和单位作为项目实施机构。项目实施机构根据项目前期论证情况，对符合条件的备选项目组织编制具体实施方案，确定风险分担方式、项目运作方式、项目投融资结构、回报机制、定价机制和调价公式、配套安排、合同体系、监管方式、采购方式、政府承诺、财政补贴等事宜。项目实施方案经财政、发展改革及相关行业主管部门审查同意后，报同级政府批准。

(三)规范选择项目合作伙伴。项目实施机构具体负责选择合作社会资本。各级政府和有关部门要严格按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)等要求，规范合作伙伴选择程序、方法和准入门槛，加强对采购环节的监督管理，确保程序公开、过程透明、结果公正，保障各类投资主体平等参与，不得对非公有制资本单独设置附加条件。

(四)合理确定双方责任。项目实施机构应与选定社会资本依法签订项目合作协议，明确双方权利义务，报同级政府批准和财政、发展改革部门备案。各级政府和有关部门要进一步完善合同协议文本，明确项目关键环节，有效规范合作关系。明确政府与社会资本间责任界限，并按照权责对等原则合理分配项目风险，原则上，项目设计、建造、财务、运营、维护等风险由社会资本承担，法律、政策风险由政府承担。

(五)科学建立价格形成和财政补贴机制。各级政府和有关部门应通过建立定期审价制度等方式，加强成本监控，健全公共服务价格调整机制，完善价格决策听证制度，既形成社会资本长期稳定的投资回报预期，又坚决维护公共利益。对社会效益较好，但经济效益较差、不能覆盖成本的项目，可在综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素的基础上，合理给予财政补贴，并探索建立动态补贴机制，以预期和稳定财政负担。

(六)切实加强项目风险管理。社会资本或项目公司负责PPP项目融资，各级政府及其部门不承担社会资本或项目公司的偿债责任。除法律另有规定外，严禁各级政府及其部门为社会资本或项目公司提供融资担保，防止企业债务向政府转移。各级财政部门要加强对财政补贴等的风险管理，建立健全项目名录管理制度，强化公共服务成本财政管理，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向同级人民代表大会或其常委会报告。严格坚持财政可承受原则，各级财政每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，原则上应低于一般公共预算支出的10%。